Московский авиационный институт (национальный исследовательский университет)
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
ПРОГРАММА КУРСА ПОВЫШЕНИЯ КВАЛИФИКАЦИИ
Москва 1998
ВВЕДЕНИЕ
Данный курс преследует цель раскрыть природу и назначение политико-административного управления как взаимодействия государственной службы с гражданами и представляющими их интересы организациями, а также с органами принятия политических решений и разработки курсов политики. Его актуальность обусловлена потребностью кардинальных перемен как в организации, структуре, так и принципах функционирования и развития системы государственного и муниципального управления и государственной службы в условиях социально-экономической и социально-политической трансформации России.
Смысл предпринимаемых в последние десятилетия попыток реформирования системы государственного управления и государственной службы гораздо шире, чем просто совершенствование системы внутренних связей и управления.
Успех в решении задач государственного управления состоит не только в принятии правильного решения, но и в умении добиваться активной политической поддержки этого решения. Вполне определенно по этому поводу высказался Дж. Гордон (США): » Если в частном секторе эффективность управления измеряется прибылью или отсутствием таковой, то в государственном управлении — политической поддержкой граждан или отсутствием таковой». Начавшаяся перестройка системы «внешних» отношений органов государственного управления и государственной службы заставляет по-новому взглянуть на целый ряд фундаментальных теоретических и практических задач.
В первую очередь это касается взаимоотношения политики и административного управления.
Долгое время в политической науке и политической практике утверждалась точка зрения о необходимости жесткого разделения политики и управления, когда идеалом объявлялось непартийное и неполитическое управление. Сегодня в науке утверждается новый взгляд на эту проблему. В полной мере это относится и к государственной службе, ибо » участие служащих госаппарата в политике является неизбежным продуктом современной системы управления». (О.Рэнней, Франция).
Таким образом, проблема сегодня стоит не в плоскости жесткого разграничения государственной службы и политики, а в выявлении механизмов, рамок, ограничений целесообразности, последствий включения ее в политический процесс.
С позиций нашего подхода, то есть политологической точки зрения, «подлинный вопрос состоит в согласуемости части противоречащих друг другу требований профессионализма, эффективности и демократического политического содержания в деятельности системы государственного управления и государственной службы. Она не свободна от политики, но это не означает, что представляет ту или иную партийную политику «(Л.Вашш, Венгрия).
Фактически это означает признание того факта, что административное управление является в современных условиях в определенной своей части одновременно и управлением политическим. Эту сферу «наложения» (пересечения) административной и политической деятельности и описывает программа данного курса.
При этом в современном демократическом обществе пересечение политики и административного управления складывается в устойчивую систему отношений соответствующих институтов и организаций (политико-административную систему). Это именно система отношений между институтами, а не система институтов, каждый из которых включен в свою подсистему, то есть систему связей, процедур, правил игры.
Основные проблемы, рассматриваемые в рамках курса «Политико-административное управление», соответствуют новой роли государственной службы в управлении общественными процессами в России:
изменение статуса и функций государственной службы, связанных с качественно иным уровнем «открытости» администрации, ее адаптацией к условиям формирующегося гражданского общества, с появлением новых форм взаимодействия законодательной и исполнительной власти;
переориентация государственной службы на нужды граждан, отстаивание их потребностей и интересов, корректирование в соответствии с этим планов, программ и проектов общественной деятельности; обеспечение равновесия между государственными и корпоративными интересами;
демократический контроль за деятельностью системы административного управления;
сотрудничество административного аппарата и политиков, постановка целей и контроль за их реализацией со стороны политиков;
децентрализация управления, делегирование функций и ответственности по вертикали.
Предлагаемая программа предназначена для специалистов государственной службы и прошла апробацию в различных формах обучения на кафедре политологии и политического управления Российской академии при Президенте РФ.
УЧЕБНО-ТЕМАТИЧЕСКИЙ ПЛАН ПО ПРОГРАММЕ
«ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ»
№№
п/п Тема Вид
занятия Кол-во
часов
1. Политика, управление, государственная служба. Предмет и методологические основания курса вводная лекция 2
I. Политико-административное управление как функция исполнительной власти 15
I. 1. Исполнительная власть в политической системе общества лекция 2
I. 2. Эволюция современного государства как фактор развития политико-административного управления семинар 2
I. 3. Современные политико-административные системы: место и функции государственной службы лекция 2
I. 4. Правовые основы политико-административного управления лекция 2
I. 5. Реформирование государственной службы: концепции и программы лекция-беседа 2
I. 6. Модели взаимодействия политиков и государственных служащих лекция-дискуссия 2
I. 7. Взаимодействие государственной службы с институтами и структурами гражданского общества лекция 2
I. 8.
Роль государственной службы в повышении эффективности управления общественными процессами итоговое собесед. 1
II. Становление политико-административного управления в России 28
II. 1. Политико-административное управление в условиях нового российского федерализма лекция 2
II. 2. Вертикаль исполнительной власти: проблемы укрепления и эффективного функционирования выездное занятие 6
II. 3. Политико-административные аспекты местного самоуправления в России лекция 2
II. 4. Политическое значение выборов глав администраций и органов местного самоуправления дискуссия 2
II. 5. Политические аспекты взаимодействия законодательной и исполнительной власти лекция 2
II. 6. Механизмы и границы участия государственных служащих в политическом процессе лекция 2
II. 7. Связь с общественностью в деятельности органов исполнительной власти лекция 2
II. 8. Политический маркетинг в политико-административном управлении лекция 2
II. 9. Общественно-политический контроль за деятельностью органов исполнительной власти лекция 2
II. 11. Современный информационно-аналитический рынок России лекция-беседа 3
II. 12. Обеспечение политической стабильности и устойчивого развития как цель политико-административного управления итоговое собесед. 1
III. Политическое решение: подготовка, принятие, планирование 19
III. 1. Решение в органах исполнительной власти: виды, пути и средства выработки и реализации лекция 2
III. 2. Технологии принятия политико-управленческого решения: отечественный и зарубежный опыт семинар 2
III. 3. Информационно-аналитическая поддержка политического решения лекция 2
III. 4. Организационные принципы и механизмы политического обеспечения реализации политико-управленческого решения лекция 2
III. 5.
Построение функциональной модели достижения цели с использованием графического пакета IDEF вводное занятие 2
практич. занятие в компьют. классе 4
III. 6. Составление графика подготовки мероприятия и осуществления затрат с использованием графического пакета Time Line вводное занятие 2
практич. занятие в компьют. классе 4
III. 7. Политико-управленческое решение и эффективность государственного управления итоговое собесед. 1
IV. Социальные технологии политико-административного управления 28
IV. 1. Формы и методы взаимодействия исполнительной власти со средствами массовой информации семинар 3
IV. 2. Формы и методы взаимодействия исполнительной власти с партиями и общественно-политическими движениями семинар 3
IV. 3. Формы и методы взаимодействия исполнительной власти с группами интересов семинар 3
IV. 4. Социальное партнерство как инструмент политико-административного управления семинар 3
IV. 5. Технологии “паблик рилейшнз” в политико-административном управлении семинар 3
IV. 6. Коммуникационные технологии в политико-административном управлении семинар 3
IV. 7. Реализация маркетинговой стратегии в органах государственной власти конкурс
творческ.
проектов 3
IV. 8. Участие исполнительной власти в разрешении социально-политических конфликтов практикум 3
IV. 9. Использование социально-психологических методов в политико-административном управлении практикум 3
IV.10. Роль социальных технологий в становлении политико-административного управления итоговое собесед. 1
V. Деловые технологии политико-административного управления 13
V. 1. Деловая переписка как инструмент коммуникации в политико-административном управлении практикум 3
V. 2. Публичное выступление и общение с гражданами в политически и социально неоднородной среде тренинг 3
V. 3. Сбор информации и подготовка аналитических материалов по проблемам взаимодействия с институтами гражданского общества ролевая игра 3
V. 4. Ведение переговоров с представителями партий и общественных объединений ролевая игра 3
V. 5. Профессиональная и политическая культура государственных служащих как фактор повышения эффективности государственного управления итоговое собесед. 1
Экзамен 3
Итого часов 108
УЧЕБНАЯ ПРОГРАММА
«ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ »
Вводная тема: ПОЛИТИКА, УПРАВЛЕНИЕ, ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА.
ПРЕДМЕТ И МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ КУРСА
Политика как общественное явление, «искусство жить вместе». Возникновение и развитие взглядов на политику. Политика как борьба за завоевание и удержание власти и как система деятельности, решения жизненно важных проблем (социальных, экономических и др.). Субъекты политики (политические акторы), политическое участие.
Управление как неотъемлемая сторона жизнедеятельности сложных систем. Функции управления. Управление как воздействие на систему и самонастройка системы. Управление и политика — взгляд на проблему в исторической ретроспективе и современных реалий.
Государственная служба в системе государственного управления: роль и функции. Модели государственной службы (патриархальная, модель рациональной бюрократии, модель отзывчивой, открытой бюрократии). Отношение к участию государственных служащих в политическом процессе, целесообразность и возможность ограничения этого участия.
Раздел I. ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
КАК ФУНКЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ
Тема 1. ИСПОЛНИТЕЛЬНАЯ ВЛАСТЬ В ПОЛИТИЧЕСКОЙ СИСТЕМЕ
Государство как главный институт политической системы. Взаимодействие политической системы с социальной средой. Модель Д.Истона. Адаптация и развитие как функции политической системы. Функции входа и выхода: артикуляция и агрегирование, производство правил, применение правил, контроль за применением правил.
Власть как совокупность функций управления. Эффективность и легитимность политической власти. Институализация функций политической власти. Принцип разделения властей, его функциональные и социально-политические предпосылки.
Исполнительная власть в структуре политической власти. Функции и критерии эффективности исполнительной власти. Принципы взаимодействия институтов исполнительной власти с институтами законодательной и судебной власти.
Конституция РФ о месте исполнительной власти в политической системе России. Функции и роль Администрации Президента, Правительства РФ, администрации субъектов федерации и других исполнительных органов в государственном управлении в России.
Тема 2. ЭВОЛЮЦИЯ СОВРЕМЕННОГО ГОСУДАРСТВА
КАК ФАКТОР РАЗВИТИЯ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Сущность, происхождение, основные этапы становления и развития государства. Триединая основа происхождения, формирования и функционирования государства: общественная, классовая, правовая с присущими им системой политических отношений — организационно-управленческих, господства и подчинения, легитимно-правового регулирования. Проблемы соотношения государства, политической системы и общества. Границы распространения государства в общественном пространстве. Государство и гражданское общество. Перспективы развития государства: углубление демократизации, осуществление принципа суверенитета народа, устойчивые федеративные и конфедеративные тенденции, становление демократического, правового, социального государства, системы государственной службы. Проблемы рациональной бюрократии. Политика и аппарат государственного управления. Дихотомия политического властвования и государственной службы. Политико-административное управление, его принципы и методы. Стабильность и устойчивое развитие правового государства и гражданского общества.
Тема 3. СОВРЕМЕННЫЕ ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНЫЕ СИСТЕМЫ:
МЕСТО И ФУНКЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
Политико-административные системы: виды, основные этапы развития.
Зависимость специфики и роли государственной службы, в качестве профессиональной деятельности по осуществлению политико-административного управления, в каждом обществе от таких культурно-исторических особенностей как характер цивилизации, появление профессиональной госслужбы в период абсолютизма или в процессе промышленной революции и формирования представительной демократии либерального типа, преобладание авторитарно-подданической или демократическо-участнической политико-правовой культуры.
Воздействие парламентской, президентской и полупрезидентской форм правления, унитарных и федеративных форм государственного устройства и типов политических режимов на политико-административную систему и на место государственной службы в этой системе.
Функции государственной службы: внутренние и внешние, основные и вспомогательные, в зависимости от сферы жизни общества и уровня политико-административного управления.
Специфика кадровой политики и государственной службы России в условиях административной реформы, необходимость формирования новой управленческой культуры и этики управленца.
Тема 4. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
ПОЛИТИКО-АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ
Основные принципы правового регулирования общественных отношений (верховенство закона над подзаконными и всеми иными нормативными актами; прямое действие конституционных норм о защите прав и свобод граждан; приоритет международно-правовых норм над внутригосударственными).
Право и закон. Право как мера свободы. Теория права, теория государственного управления и политология (соотношение понятий). Принципы политико-административного управления.
Государственное, административное гражданское право; иные отрасли права как нормативные факторы политико-административного управления. Правовые основы разделения властей. Вертикальный (властный) и горизонтальный (договорной) способы взаимодействия сторон. Методы правового регулирования.
Проблемы становления гражданского общества и правового государства. Правовая система РФ в переходный период. Законодательная основа политико-административного управления. Конституция РФ, Закон о государственной службе, законодательное регулирование отношений между центром и регионами; местного самоуправления. Избирательное законодательство; законодательство, касающееся политических партий и общественных объединений как факторы становления многопартийности в РФ.
Правовое регулирование конфликтов, возникающих в процессе политико-административного управления. Конфликты и консенсус.
Тема 5. РЕФОРМИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ:
КОНЦЕПЦИИ И ПРОГРАММЫ
Реформирование государственной службы как ответ на вызовы постиндустриального общества. Основные направления реформирования государственной службы ведущих стран Запада и изменение основной парадигмы взаимоотношений общества и государства. Основные условия и предпосылки перехода от модели рациональной бюрократии М. Вебера к модели открытой отзывчивой бюрократии. Условия и предпосылки внедрения публичной бюрократии. Демократизация государственной службы России. Первые итоги и насущные задачи реформирования государственной службы России.
Тема 6. МОДЕЛИ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ
ПОЛИТИКОВ И ГОСУДАРСТВЕННЫХ СЛУЖАЩИХ
Отношение государственной службы и политической власти — один из коренных вопросов политической науки, демократической политико-административной системы.
Институционально-правовые основы деятельности государственной службы. Принцип политической нейтральности и его трактовка отечественной и зарубежной политологией.
Способы интеракции политической власти, государственной службы и общества в различных политических системах. Традиционная, модернизационная, транзиторная модели (С.Эйзенштадт). Модели сочетания «партийности» и «политизированности» государственной службы в развивающихся странах (Ф.Риггс). Идеальная, реальная и конвергирующая модели взаимодействия государственной службы и политической власти (Дж. Эбербах и др.).
Актуальность изучения государственной службы РФ с применением теорий и исследовательских парадигм современной политической науки.
Тема 7. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ
С ИНСТИТУТАМИ И СТРУКТУРАМИ ГРАЖДАНСКОГО ОБЩЕСТВА
Гражданское общество как совокупность негосударственных общественных отношений и институтов, выражающих разнообразные ценности, интересы и потребности общества. Семья, корпорации, ассоциации, объединения.
Три точки зрения на взаимодействие гражданского общества и государства. Гегель об относительной самостоятельности гражданского общества и приоритете государства над ним. Франк об обществе как соборном множестве, имеющем два соотносительных выражения: гражданское общество и государство. Маркс о постепенном превалировании гражданского общества над государством по мере накопления им зрелости.
ЛИТЕРАТУРА
1. Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость. М., 1996.
2. Атаманчук Г.В. Новое государство: поиски, иллюзии, возможности. М., 1996.
3. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: курс лекций. М., 1997.
4. Бахрах Д.Н. Государственная служба: основные понятия, ее составляющие, содержание, принципы // Государство и право. 1996. №12.
5. Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право. 1997. №3.
6. Государственная служба Российской Федерации: первые шаги и перспективы /Под ред. Г.В. Атаманчука. М., 1997.
7. Исполнительная власть в Российской Федерации. Научно-практическое пособие /Под ред. А.Ф. Ноздрачева, Ю.А. Тихомирова. М., 1996.
8. Комаровский В.С. Реформирование государственной службы России: выбор пути и методов. М., 1997.
9. Комаровский В.С. Бюрократия и ее роль в политической жизни // Политическое управление: курс лекций. М., 1996.
10. Конституция РФ. М., 1993.
11. Леванский В.А. Концептуальная модель государственного управления в РФ // Анализ систем на пороге ХХ1 века: Теория и практика. Материалы международной конференции. В 4 ч. Ч.1. М., 1997.
12. Лоутон А., Роуз Э. Организация управления в государственных учреждениях. — М., 1993. С.3-44.
13. Оболонский А.В. Демократия и государство: очерки. М., 1996.
14. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. «Общими силами — к подъему России. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)». М., 1998.
15. Разуваев В.В. Власть в России: бюрократическое измерение // Кентавр, 1995, № 4,5.
16. Становление государственной службы в России и подготовка высшего административно-управленческого персонала. М., 1998.
17. Фритчлер А.Л., Росс Б.Х. Как работает Вашингтон. М., 1995.
18. Шабров О.Ф. Политическое управление. М., 1997.
